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淺析我國現(xiàn)代公共管理模式的理性選擇論文
關(guān)鍵詞:公共管理;引導(dǎo)政府模式;干預(yù)模式;市場模式
摘要:我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期，公共管理模式的選擇應(yīng)在時各種公共管理模式，尤其是千預(yù)模式和市場模式進(jìn)行理性評價和對現(xiàn)行行政體制進(jìn)行客觀認(rèn)識的基拙上，采用“引導(dǎo)政府模式”，從而加快我國公共管理社會化的進(jìn)程。
公共管理模式指公共管理過程中存在或可供選擇的政府與市場關(guān)系的處理方式或政府與市場的分工方式。政府對公共管理模式的選擇，直接關(guān)系到政府公共管理功能的定位以及政府對公共管理的參與程度和參與方法。運(yùn)用歷史與邏輯相統(tǒng)一的方法對公共管理模式進(jìn)行研究與探討，對我國在社會變遷的行政環(huán)境下選擇合適的公共管理模式具有十分重要的意義。
一、公共管理主要模式評析
二戰(zhàn)以后，諸多西方紛紛效仿美國，積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)，形成了公共管理的干預(yù)模式。20世紀(jì)70年代以后，形成了公共管理的市場模式。在這種模式中，政府的公共管理職能得到強(qiáng)化，政府與社會、政府與市場的關(guān)系得到調(diào)整，政府不再壟斷公共服務(wù)的供給過程，而是通過政府與市場的分權(quán)，充分發(fā)揮市場的作用，為公眾提供公共服務(wù)，使政府的公共服務(wù)供給能力大大提高。除公共管理的干預(yù)模式、市場模式外，西方學(xué)者還對當(dāng)代公共管理模式進(jìn)行了多樣設(shè)計(jì)，其中比較有影響的有企業(yè)化政府模式設(shè)計(jì)、參與政府模式設(shè)計(jì)、靈活政府模式設(shè)計(jì)和放松規(guī)制政府模式設(shè)計(jì)等。這些設(shè)計(jì)集中反映出當(dāng)代市場經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜與活躍，以及處于此種經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的政府與社會、政府與市場的系統(tǒng)聯(lián)系與相互作用。
鑒于公共管理干預(yù)模式和市場模式具有典型意義，因此有必要對這兩種模式進(jìn)行進(jìn)一步的分析。
(一)公共管理的千預(yù)模式
公共管理的干預(yù)模式又稱官僚模式、科層模式，是一種政府依靠龐大的官僚組織對社會生活進(jìn)行全面于預(yù)并壟斷公共管理過程的管理方式。在這種公共管理模式下，市場對公共管理的參與是間接而非直接的。公共管理的干預(yù)模式在其三十余年的發(fā)展中，由于政府行政環(huán)境的大幅度變化而逐漸顯露出一些弊端。嚴(yán)格的層級節(jié)制關(guān)系，導(dǎo)致整個政府組織的刻板僵化與動作遲緩，使政府難以靈活主動地應(yīng)付瞬息萬變的信息社會和競爭活躍的市場經(jīng)濟(jì)，從而大大影響了政府基本功能的發(fā)揮;由于機(jī)械的專業(yè)部門分工，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)林立，增加了政府的管理成本，降低了行政效率;人員的終身從業(yè)制度，導(dǎo)致了行政人員循規(guī)蹈矩、惟上是從，缺乏創(chuàng)新精神和社會責(zé)任感等。
針對公共管理干預(yù)模式存在的弊端，從20世紀(jì)80年代起，西方國家進(jìn)行了“重塑政府”式行政改革。經(jīng)過十余年的改革，至20世紀(jì)90年代，西方各主要市場經(jīng)濟(jì)國家的政府基本上實(shí)現(xiàn)了從公共管理干預(yù)模式向市場模式的轉(zhuǎn)變。
(二)公共管理的市場模式
公共管理的市場模式是一種政府與市場分權(quán)、政府與市場共同參與公共管理過程的公共管理模式。在這種公共管理模式下，政府不再壟斷公共服務(wù)的供給過程，市場對公共管理的參與是直接而非間接的。在實(shí)踐中，市場模式的具體做法包括國有企業(yè)私有化、公共服務(wù)付費(fèi)制、競爭與合同制、行政分權(quán)、放松規(guī)制等。
二、我國公共管理模式的合理選擇
改革開放以后，由于國家發(fā)展戰(zhàn)略的重大調(diào)整和政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，公共管理有了足夠的空間，我國選擇公共管理模式的時機(jī)已經(jīng)成熟。但是，這種選擇必須建立在對公共管理各種模式(尤其是干預(yù)模式和市場模式)進(jìn)行理性評價和對現(xiàn)行行政體制進(jìn)行客觀認(rèn)識的基礎(chǔ)之上。
(一)勸公共管理干預(yù)模式和市場模式的理性評價
對于社會公共管理而言，干預(yù)模式和市場模式都是有價值的、不可缺少的。在干預(yù)模式受到廣泛批判、市場模式受到普遍推崇的時代背景下，人們尤其有必要認(rèn)識干預(yù)模式的合理因素和市場模式面臨的一些困境，以實(shí)現(xiàn)對公共管理模式的理性選擇。
首先，干預(yù)模式下的政府組織結(jié)構(gòu)、管理方式和價值觀念等都有合理因素。從政府組織結(jié)構(gòu)看，任何國家的政府組織都是按層級化設(shè)計(jì)的，這種設(shè)計(jì)規(guī)定了行政權(quán)力的運(yùn)行方向、行政領(lǐng)導(dǎo)的指揮線路、行政信息的傳遞渠道和行政人員的職責(zé)權(quán)限，是政府有效行政的組織保障。市場模式所倡導(dǎo)的“壓平層級”是對行政層級的減少而非取消，因而不會從根本上動搖官僚制行政組織結(jié)構(gòu)。
從政府管理方式看，官僚制政府以權(quán)力為軸心，運(yùn)用計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等方式，對全社會實(shí)施強(qiáng)制性管理，這是迄今為止最為有效的管理方式。市場模式倡導(dǎo)的“績效管理”方式，本質(zhì)上依然是行政控制，只不過是將控制的側(cè)重點(diǎn)從過程轉(zhuǎn)到了結(jié)果。至于自上而下的行政分權(quán)與官僚制也不沖突，從某種程度上看它還是對官僚制的一種強(qiáng)化。因?yàn)�，伴隨著行政權(quán)力向基層政府的傾斜，整個官僚行政組織結(jié)構(gòu)會變得更加穩(wěn)固。
其次，市場模式的基本趨向，諸如企業(yè)化政府、參與政府、靈活政府等，都面臨著一些巫待解決的問題。例如，與企業(yè)活動相區(qū)別，政府側(cè)重選擇公共利益、長久利益而非經(jīng)濟(jì)效益、暫時利益，即使這種選擇有悖于經(jīng)濟(jì)效益、暫時利益。在這種選擇面前，市場導(dǎo)向、成本核算、績效評估等一些企業(yè)運(yùn)行方式很可能會失去效用。同時運(yùn)用市場模式建立企業(yè)化政府，還很可能把市場模式所固有的弊端帶入政府，形成新的官場積弊。對此英國學(xué)者溫森特·萊特在《歐洲公共行政現(xiàn)代化:英國的個案分析》一文中評論道:“傳統(tǒng)上為整個統(tǒng)治體制提供可靠性、可預(yù)測性、凝聚力和持續(xù)性的公共行政，會淪為僅僅反映市場固有的緊張關(guān)系的一面鏡子�！�
由上述評價可知，各種公共管理模式，尤其是干預(yù)模式和市場模式各有利弊，因此，公共管理模式選擇必須充分考慮各種模式的融合與綜合運(yùn)用問題。
(二)對現(xiàn)行行政體制的客觀認(rèn)識
我國正處于社會的轉(zhuǎn)型時期制的行政體制尚未完全培育起來市場體制以及適應(yīng)市場體我國現(xiàn)行行政體制以理想官僚制為主，兼有封建官僚制遺存、理想官僚制不足和新型行政體制正在建構(gòu)的特征。自秦至清，
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