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上海司法行政標準化建設實例分析論文
2011年以來，上海市司法局以行政審批標準化為抓手，先后開展了民事法律援助、公證服務、法醫(yī)臨床司法鑒定等示范試點，組織制定了《基層司法機構(gòu)運行管理與工作規(guī)范》地方標準，研制了《上海市司法行政系統(tǒng)標準化三年行動計劃(2016～2018年)》及《上海市司法行政系統(tǒng)標準化體系研究報告》，初步建立了以標準化為技術(shù)支撐的司法行政服務模式。
國務院辦公廳關于印發(fā)《國家標準化體系建設發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》的通知(國辦發(fā)〔2015〕 89號)中明確要求加強政府管理標準化，提高行政效能，以推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、提升公共服務質(zhì)量和加快政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹c。在司法行政體系當中引入標準化管理體系，不僅能夠更好地規(guī)范工作流程、統(tǒng)一工作規(guī)范、明確工作要求，還能夠從制度上更好地杜絕司法行政人治化、隨意化、自由化，為司法行政工作指明工作方向，并且為司法改革在基層實踐工作提供方法。
1 司法行政引入標準化體系的現(xiàn)實意義
1.1 有利于促進司法行政服務管理系統(tǒng)化
標準化管理體系從系統(tǒng)的角度，對司法行政系統(tǒng)內(nèi)部的工作以及對外的服務質(zhì)量能夠形成全過程的管控，對于各種工作流程、管理規(guī)范和人員因素等提出全面控制的要求。司法行政機關按照標準化體系的建立要求建立健全管理體系，可以對司法行政工作內(nèi)容和管理環(huán)節(jié)進行全面系統(tǒng)的梳理，對原有的工作情況和管理模式進行全面的審視、檢查和補充，進行流程優(yōu)化再造。發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部管理中的薄弱環(huán)節(jié)，尤其是可以理順部門之間、管理過程之間的接口，使整個管理體系更為科學與完善。
1.2 有利于規(guī)范司法行政行為、提高司法服務質(zhì)量
健立健全標準化管理體系，可以從根本上減少人為因素對司法行政的干擾。以上海司法行政系統(tǒng)開展的行政審批事項標準化工作為例，即對編制律師執(zhí)業(yè)審核、律師事務所設立審核登記等在內(nèi)的19項行政審批事項進行規(guī)范，明確了審批依據(jù)、審批條件、申請材料、辦理部門、監(jiān)督途徑、審批職責、審批期限、審批工作流程等內(nèi)容，嚴格規(guī)范了工作中的流程和審批標準，有效促進了行政審批標準化、規(guī)范化水平的提升。
1.3 有利于營造公平正義的法治氛圍
公平正義是我們黨治國理政的一貫主張，也是社會主義社會的核心價值。黨的十八屆四中全會著眼于依法治國與公平正義的有機統(tǒng)一，從立法、執(zhí)法、司法、守法等各個方面，對以法治促進社會公平正義作出了全方位部署。司法行政系統(tǒng)進行標準化建設，不僅是人民群眾對司法行政工作合法性的基本要求，更體現(xiàn)在對高標準、高質(zhì)量、人性化的司法服務需求以及公平、正義的法治環(huán)境需求。
2 司法行政標準體系框架
上海司法行政系統(tǒng)標準體系框架由司法行政相關法律法規(guī)及規(guī)范性文件和司法行政標準共同構(gòu)成，二者相互補充、相輔相成(見圖1)。
2.1 司法行政標準體系構(gòu)建原則
2.1.1 合法性原則
指導司法行政的法律法規(guī)及規(guī)范性文件眾多，其條款的可操作性和可量化性有待標準進行細化和落實：“承上”要求標準與法律法規(guī)及規(guī)范性文件無縫銜接，嚴格在其指導下和框架下規(guī)范運行;“啟下”要求標準對上位法的要求進行梳理、對接、整合和細化，通過貫標活動保證上位規(guī)范落到實處。
2.1.2 系統(tǒng)性原則
系統(tǒng)性是標準體系中各個標準之間內(nèi)部聯(lián)系和區(qū)別的體現(xiàn)。在編制司法行政管理標準體系的過程中，不論在內(nèi)容上還是層次上均要充分體現(xiàn)系統(tǒng)性，恰當?shù)貙⑺痉ㄐ姓芾碇猩婕暗穆蓭�、公證、法律援助、司法鑒定、仲裁、社區(qū)矯正等相關標準安排在相應的分體系中，做到層次合理、分明，標準之間體現(xiàn)出互相依賴、銜接的配套關系。
2.1.3 科學性原則
標準體系的科學性包括體系編制方法的科學性和技術(shù)內(nèi)容的科學性兩個方面。在體系編制方法上，司法行政管理標準體系應做到結(jié)構(gòu)合理、分類科學、層次清晰;在技術(shù)內(nèi)容方面，對行政管理工作中有效的實踐經(jīng)驗進行總結(jié)、歸納，確保提出的各標準項目符合司法行政管理的工作實踐。
2.1.4 前瞻性原則
所構(gòu)建的司法行政管理標準體系不但應符合司法行政管理的工作實踐，還應適度超前，體現(xiàn)前瞻性的原則。在體系的構(gòu)建過程中，應使標準成為司法行政創(chuàng)新成果可衡量、可操作、可改進、可復制的工具，此外還應為其他工作條線預留接口和空間，根據(jù)司法行政的實際情況與時俱進地調(diào)整，保證在每一個業(yè)務條塊中都可以根據(jù)工作需要增添標準，有效對接新標準的接入，引領司法行政標準化的科學發(fā)展。
2.2 司法行政標準體系構(gòu)建思路
2.2.1 系統(tǒng)推進頂層設計
上海市司法局雖然已制定了系列標準，然而標準制定工作相對零散、不成體系，存在明顯的碎片化現(xiàn)象，亟待制定框架性、引導性的標準體系，為后續(xù)標準制定提供藍圖，保障標準化工作的有序開展。同時，應全面設計業(yè)務標準、支撐標準子體系，使二者起到相互配合的作用，在標準化工作的實際開展過程中互為補充、相輔相成。
2.2.2 標準與法律協(xié)同
法律法規(guī)規(guī)范的核心要素是規(guī)定人的權(quán)利義務及其責任，規(guī)定的內(nèi)容通常比較原則，針對性弱，一般缺乏具體的量化操作指標;標準不直接規(guī)范權(quán)利義務和罰則，違反標準的法律責任應當由法律法規(guī)規(guī)定。標準可規(guī)定具體的指標、方法和要求，可對法律法規(guī)的實施進行細化。對于司法行政標準化工作的開展而言，尤其應理清標準與法律之間的關系，充分發(fā)揮標準對法律條款的承接、細化作用，利用標準配套法律共同規(guī)范司法行政工作。
2.2.3 服務于司法行政總體建設目標
司法行政標準化建設應以司法總體建設目標為導向，強化標準化工作意識，強調(diào)全員參與，加大宣貫培訓力度，在思想意識層面將標準化工作與司法總體建設目標相結(jié)合;將標準化工作融合于政府“三單”(權(quán)力清單、責任清單和負面清單)工作，推動法治政府建設;在開展司法行政標準化建設的同時，保證服務于司法改革大局，落實于司法行政重點工作。
3 司法行政標準化工作推進路徑
3.1 轉(zhuǎn)變思想，樹立標準化工作意識
3.1.1 健全標準化制度
準確把握制度建設的內(nèi)在規(guī)律，深入理解行政審批服務、公共法律服務、公益法律服務等綜合法律服務窗口各項工作的不同特點和屬性。建立統(tǒng)一、完整、科學、實用的標準化工作制度和機制，構(gòu)建具備決策、協(xié)調(diào)、推動標準化工作的組織架構(gòu)，做到機制責任和權(quán)利清晰，確保規(guī)則和程序明確到位，如在司法局系統(tǒng)內(nèi)構(gòu)建標準化工作領導小組及標準化辦公室，為司法行政標準化順利開展提供組織保障;制定標準發(fā)布、實施管理辦法，為標準化工作有序開展提供機制保障。
3.1.2 加強標準化宣貫
圍繞綜合司法行政系統(tǒng)各項職責分工，由上及下、集中精力抓好律師、公證、基層法律服務、法律援助、司法鑒定、法制宣傳教育和人民調(diào)解等工作的標準化宣貫，充分運用中心組學習、研討會、專題講座等多種形式。同時，理清法律與標準之間的關系，充分發(fā)揮標準對法律條款的承接、細化作用，利用標準配套法律承擔業(yè)務標準、支撐標準等行政職能，積極探索工作對接模式，建立健全縱向服務完整、橫向功能延伸的銜接機制。
3.1.3 強化隊伍建設
要梳理標準化職能崗位要求，采取專兼職標準化工作崗位設置，嘗試采用政府購買服務的形式，由第三方提供標準化服務，以充實司法行政系統(tǒng)標準化隊伍。要加強標準化工作培訓，建立健全科學有效的基礎和專業(yè)深化培訓機制。對司法工作人員加強標準化基礎知識培訓，加強已有國家標準、行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準的宣貫培訓，形成人人學標準、事事用標準的良好氛圍。要完善標準化工作激勵機制，補貼待遇、年終評優(yōu)應適當考慮標準化工作人員，以增強標準化工作人員的積極性。
3.2 有的放矢，厘清司法行政標準化對象
3.2.1 執(zhí)行矯治標準化
上海司法行政系統(tǒng)開展標準化建設和管理，首先應用于執(zhí)行矯治工作，如對社區(qū)矯正、監(jiān)獄和戒毒場所等強制執(zhí)行工作進行標準化規(guī)范，嚴格執(zhí)法流程和標準，規(guī)范程序、堵塞漏洞，強化執(zhí)法指引，有效提高執(zhí)法水平。監(jiān)獄已經(jīng)率先開展了執(zhí)法標準體系建設，并就獄務公開標準化申請了上海市標準化試點項目。
3.2.2 法律服務標準化
針對法律服務的類別，司法服務行業(yè)管理的對象包括律師、公證、法律援助、人民調(diào)解、司法鑒定、仲裁等工作。上海已開展公證行業(yè)、民事法律援助、法醫(yī)臨床司法鑒定等領域的標準化示范試點建設，應鼓勵和引導，積極打造司法行政綜合法律服務窗口。
3.2.3 法治宣傳標準化
探索法治宣傳層面引入標準化手段，從信息公開出發(fā)，將標準化和信息化相結(jié)合，引入模塊化、系列化、組合化等標準化形式，從形象導視系統(tǒng)出發(fā)，通過系統(tǒng)、規(guī)范的視覺識別形象設計，形成系統(tǒng)、規(guī)范、美觀的行政服務視覺形象。
3.2.4 不適宜標準化的司法行政事務
標準化主要針對現(xiàn)實問題或潛在問題確立共同使用和重復使用的條款，除了上述明確可以被標準化規(guī)范的對象外，某些事項不適宜用標準來規(guī)范，例如起草司法行政法律規(guī)范由《立法法》規(guī)定，法學教育、法學研究因為有理論性、研究性和創(chuàng)新性，也不適宜用標準來規(guī)范。
3.3 頂層設計，明確司法行政標準化工作的推進步驟
3.3.1 綜合思維、頂層設計
構(gòu)建包含矯治工作、法律援助、司法鑒定、律師管理、公證服務、司法考試管理等業(yè)務職能的司法行政標準體系。在推進司法行政標準化時宜利用“大標準”概念、系統(tǒng)工程和綜合標準化的理念，應與司法行政管理中的檔案管理、文件管理、職能管理、人事管理以及事項管理等規(guī)章制度有機結(jié)合，形成法律法規(guī)、規(guī)范性文件、規(guī)章制度、標準等共同組成的“泛標準”體系，充分發(fā)揮法律法規(guī)、標準規(guī)范的協(xié)同作用。
3.3.2 優(yōu)化流程、形成模式
將標準化思維應用于司法行政業(yè)務工作管理，運用簡化、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、優(yōu)化等標準化原理，對重復性的司法行政管理和業(yè)務服務活動建立標準，實現(xiàn)規(guī)范化操作，梳理提供司法行政服務的職能和職責，優(yōu)化服務流程，從而提升司法服務效率、縮短服務提供時間、提高司法服務的水平和質(zhì)量。此外，不同區(qū)域之間司法服務提供水平存在差異，不同業(yè)務類別之間司法服務提供類別也不同，因此不能完全照搬一個標準化模式，應借助系統(tǒng)工程和綜合標準化的思維和理念，結(jié)合具體區(qū)域或業(yè)務類別的實際情況，建立適合本區(qū)域、本業(yè)務類別的標準化模式。
3.4 注重實效，形成可復制、可推廣的標準化作業(yè)模式
3.4.1 適度超前、創(chuàng)新發(fā)展
促進司法行政標準化與司法行政理論創(chuàng)新、應用創(chuàng)新相結(jié)合，將司法行政先進管理理論、管理模式轉(zhuǎn)化為管理標準和操作規(guī)范，提高標準的科學性、技術(shù)性、前瞻性和引領性，使標準成為司法行政創(chuàng)新成果可衡量、可操作、可改進、可復制的工具，此外還應分析驗證司法行政管理國際標準和國外先進標準，借鑒國外司法行政管理先進經(jīng)驗和模式，引領司法行政標準化的科學發(fā)展。
3.4.2 績效導向、持續(xù)改進
司法行政標準化建設并非一勞永逸，應建立司法行政標準化反饋和評價機制，對司法行政標準體系建設、重大工程實施、關鍵標準研制推廣等工作的實施效果進行反饋和評價，及時對司法行政標準體系、運行機制、標準內(nèi)容進行修訂和完善，形成司法行政標準化持續(xù)改進、良性循環(huán)機制。
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