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建筑節(jié)能工作問題公共管理論文
關于建筑節(jié)能工作問題的公共管理論文應該怎么寫?有什么需要注意的地方?下面是小編整理的建筑節(jié)能工作問題公共管理論文，僅供參考。
我國建筑節(jié)能工作中存在的主要問題及對策
一、當前我國建筑節(jié)能工作中存在的主要問題
1.從規(guī)模上看，節(jié)能建筑仍然處在試點的層面，難以全面推開;從總體上看，建筑節(jié)能尚處在起步階段
從1986年我國試行第一部建筑節(jié)能設計標準至今，建筑節(jié)能工作還沒有全面推開。
以北方地區(qū)為例，建設部2000年組織了對北方地區(qū)2個直轄市、8個省、3個自治區(qū)貫徹建筑節(jié)能設計標準的檢查，發(fā)現達到建筑節(jié)能設計標準的節(jié)能建筑只占同期建筑總量的6.4%。
截止2000年底，全國既有房屋建筑面積，城市已至76.6億平方米(其中住宅44.1億平方米)，農村則達200.4億平方米(其中住宅建筑約占80%)。
其中能夠達到采暖建筑節(jié)能設計標準的只有1.8億平方米，僅占全部城鄉(xiāng)建筑面積的0.6%，占城市房屋建筑面積的2.3%。
270多億平方米的既有建筑，存在著保溫隔熱性和氣密性差、供熱系統熱效率低下等問題。
如果不進行節(jié)能改造，在未來幾十年里，這些既有建筑將無節(jié)制地消耗大量能源。
2.節(jié)能建筑市場的技術、材料、產品嚴重供應不足，質量難以保證
(1)達到節(jié)能性能的墻體、保溫材料供應嚴重不足。
如保溫材料，北方和過渡地區(qū)城市新建住宅都按節(jié)能標準建造，則年需求為5億平方米，現生產能力為2億平方米，且品種單一，只有聚苯乙烯、巖棉等幾個品種。
(2)創(chuàng)新能力差，新技術、新產品的研究開發(fā)相對滯后。
目前所使用的技術大多數從國外引進，具有自主知識產權、能夠形成主流產品與技術的骨干企業(yè)不多。
難以滿足日益擴大的節(jié)能建筑市場的需求。
(3)在塑料門窗行業(yè)，很多企業(yè)盲目上馬，重復建設和小型分散現象嚴重，導致競相“殺價”的惡性競爭，產品和技術更是良莠不齊，虛假宣傳、假冒偽劣產品充斥。
這些問題不僅妨礙建筑節(jié)能產業(yè)和市場的健康發(fā)展，并且對工程質量產生嚴重影響，使節(jié)能建筑達不到預定的節(jié)能、環(huán)保和熱舒適性目標。
3.能力建設嚴重滯后
建筑節(jié)能工作的開展離不開決策者、政策制定者、組織管理者、設計及施工人員，尤其是廣大人民群眾的共同參與，離不開節(jié)能標準體系的指導。
但是，目前我國建筑節(jié)能方面的能力建設嚴重滯后，表現在:
(1)標準化體系尚未形成。
南方炎熱地區(qū)、公共建筑、工業(yè)建筑節(jié)能標準尚未出臺;大量新技術、新產品也缺乏相應的標準進行規(guī)范。
(2)社會缺乏建筑節(jié)能的意識，業(yè)主、設計、施工、監(jiān)理等專業(yè)隊伍缺乏建筑節(jié)能的知識與技能。
就社會這個層面看，不僅缺少建筑節(jié)能重要性、相關知識的普及與教育，而且更重要的是，上至決策者，下至廣大人民群眾均缺少建筑節(jié)能的基本知識和意識;在政府監(jiān)管層面和大多數設計、施工、監(jiān)理、物業(yè)管理人員中，建筑節(jié)能知識缺乏，培訓工作跟不上，因而難以保證節(jié)能建筑在建設過程各個環(huán)節(jié)的質量。
二、存在問題的主要原因
1.建筑節(jié)能是一種以外部經濟特征為主的需求，建筑節(jié)能領域是一個市場機制部分失靈的領域，這是我們過去單純依靠實施強制性建筑節(jié)能設計標準推進建筑節(jié)能不成功的根本原因
首先，對于既有建筑。
我國城鎮(zhèn)住宅已基本完成房屋產權由公有向私有的轉化過程，住戶已成為業(yè)主，這是前提條件。
從宏觀上分析，對這些房屋進行節(jié)能改造，無疑既有利于節(jié)能能源又有利于保護環(huán)境，而且可產生有效需求，推動經濟。
但這里有兩個問題需要分析:第一、改造的投資如果全由住戶承擔，則這種投入的回報有多大?投資回收期有多長?這是住戶必須要認真權衡的問題;第二、我國城鎮(zhèn)居民的居住模式是以公寓式住宅為主，節(jié)能改造必然涉及到整幢樓的所有住戶，如果有部分住戶不愿意共同投資或這部分居民屬弱勢群體，無力投資怎么辦?對于第一個問題，根據測算，按目前的電、熱力價格水平，單純依靠節(jié)約的能源，節(jié)能改造的投資回收期至少大于15年，這么長的投資回收期，對于住戶的投資愿望來講基本上是沒有吸引力的，對于第二個問題，顯然單純依靠市場機制是無法解決的。
其次，對新建住宅。
新建住宅都是由開發(fā)商建造以后再銷售的。
對開發(fā)商而言，按新的建筑節(jié)能設計標準建設住宅必然要增加成本，據測算大體上每平方米建筑面積要增加100元，這部分增量成本只能通過提高住宅的銷售價格予以消化，最終由購買者承擔。
提高房價帶來兩個問題，一是與降低房價，吸引居民購房，從而拉動內需的總的政策取向相違背;二是增加開發(fā)商的風險。
在目前我國每年房屋開發(fā)量如此之大，總趨勢又是供大于求的情況之下，絕大多數開發(fā)商都持觀望態(tài)度，不輕易使用任何增加房屋成本的技術和材料。
而作為住宅銷售的最終需求方—用戶來說，又沒有用比一般住宅多至少10%的錢購買節(jié)能住宅的迫切需求，因此建造節(jié)能住宅很難成為開發(fā)商的自覺行為。
綜上所述，在建筑節(jié)能這個領域，存在住戶對建筑節(jié)能改造或投入的投資收益預期小于節(jié)能增加的投入，而節(jié)能增加的投入必然小于社會獲得的綜合效益如資源總量的節(jié)約、環(huán)境質量的改善、對經濟增長的貢獻等等，就住戶而言，對節(jié)能的投入很難產生當期的消費需求，這是典型的外部經濟現象，也就是建筑節(jié)能難以依靠市場機制推動的根本原因。
2.在國家這個層面，缺乏相應的政策法規(guī)對建筑節(jié)能進行推動、引導、規(guī)范
建筑節(jié)能是一項利國利民的工作，也是政府承擔公共事務管理職能的一個重要方面。
從世界各國的經驗看，建筑節(jié)能是社會公益性較強的領域，僅僅依靠市場機制是不能奏效的，只有通過政策，并充分運用法律、行政及財政稅收手段，才能引導、規(guī)范并促進該項工作的開展。
但在宏觀這個層次，尚沒有把建筑節(jié)能提到國家實施資源戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的高度來認識與定位;國家已在實施積極的財政政策、貨幣政策，及其所涉及的如農、林、水，農網改造等九個重點領域也沒有把建筑節(jié)能包含進去;在微觀這個層次，迄今為止，國家尚未出臺促進建筑節(jié)能工作的專門政策和法規(guī)。
現有的《中華人民共和國節(jié)約能源法》對建筑節(jié)能僅有原則性規(guī)定，難以操作，我們現在開展的建筑節(jié)能工作手段單一，僅靠建筑節(jié)能設計標準中強制性條文實施，缺乏對建筑節(jié)能的實質性經濟鼓勵政策和必要的資金支持。
沒有法律為基礎，特別是缺乏財政稅收等經濟激勵政策，單純依靠用戶和開發(fā)商的自發(fā)行為，以及建設工程質量，標準的強制推行，從長遠來看，這些手段對新建建筑能起到一定的作用，但是對既有建筑的節(jié)能改造卻無絲毫作用。
我國既有建筑面積達277億平方米，如果要進行建筑物圍護結構和供熱系統的節(jié)能改造，不僅工作量巨大，而且需要大量資金投入，特別是在房改后，房屋產權已歸個人所有，必須有政策的支持和引導才能推動。
3.政府在建筑節(jié)能方面行政管理職能的缺位，造成政府市場監(jiān)管、市場引導方面的缺位，不能有效培育、規(guī)范新興的節(jié)能建筑市場
首先，建筑節(jié)能的管理目前還沒有成為政府公共管理職能的一個組成部分。
在我國現行的行政管理體系中，建筑節(jié)能的行政管理職能還沒有寫入各級政府的“三定方案”。
但是在具體的實踐中，隨著建筑節(jié)能管理工作的展開，大量的行政管理職能需要展開，界定和明確，否則難以依法行政。
其次，對建筑節(jié)能這種供給與需求信息嚴重不對稱的市場，沒有建立有效的手段進行引導、培育和規(guī)范。
在建筑節(jié)能市場，大至整個建筑物是否達到節(jié)能標準，小到門、窗等產品是否達到節(jié)能性能，在供給和需求之間，存在著嚴重的信息不對稱，需求很難由自己進行判定。
在發(fā)達國家主要是通過建立認證和標識手段來解決這個問題。
但是，我國迄今為止，尚沒有啟動這方面的工作，也給建筑節(jié)能這個新興的市場帶來一系列的問題。
三、充分發(fā)揮政府公共管理職能的作用，全面啟動建筑節(jié)能工作的建議
(一)提高認識，把建筑節(jié)能列入國家決策層的議事日程
在指導思想和工作思路方面，建議五條:一是應把民用建筑節(jié)能提高到國家實施資源戰(zhàn)略和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的高度來認識與定位;二是把民用建筑節(jié)能改造作為國家改善人民生活質量，擴大內需，形成新的經濟增長點的重要措施來實施;三是把發(fā)展民用建筑節(jié)能技術作為推動建筑業(yè)產業(yè)結構調整、改造和提升建筑業(yè)的重大措施;四是把貫徹強制性民用建筑節(jié)能設計標準作為建筑體系創(chuàng)新的突破口，把對既有建筑的節(jié)能改造作為形成各具特色的城市風格的契機;五是把推動民用建筑節(jié)能作為政府實施公共服務、強化資源戰(zhàn)略管理和加強環(huán)境建設的重要職能，形成政府導向、市場機制運作和受益者參與的民用建筑節(jié)能工作新格局。
(二)通過行政立法加上推行強制性標準，雙管齊下，把新建建筑執(zhí)行建筑節(jié)能設計標準，作為行政強制性行為，從而把建筑節(jié)能的潛在需求，轉變?yōu)楝F實有效需求
1.制定以《民用建筑節(jié)能管理條例》為主體的建筑節(jié)能法規(guī)體系
制定國務院建筑節(jié)能管理條例，通過行政立法，把對新建建筑推行建筑節(jié)能從一種號召性、自覺性行為轉變?yōu)橐环N強制性行為，同時對既有建筑的節(jié)能改造也提出相應的要求，并明確相關的行政職能，行政責任，同時建立相應的行政法規(guī)體系，全面啟動全國建筑節(jié)能工作。
2. 形成以建筑節(jié)能設計標準為主的技術法規(guī)體系
近期形成并完善以北方、過渡地區(qū)、南方建筑節(jié)能設計標準為主體的技術法規(guī)體系，并納入工程建設強制性標準予以執(zhí)行。
從下一步適合WTO的規(guī)則要求來說，還需要把已形成的建筑節(jié)能強制性標準上升為法規(guī)體系。
同時配套相應的技術政策、技術指南，適時公布推廣、限制、淘汰的技術目錄，從技術上規(guī)范、引導建筑節(jié)能的健康進程。
3.強化行政監(jiān)管體系
一方面要在各級政府的“三定”方案中，對建筑節(jié)能的主管機關、職能、編制作出明確的規(guī)定，另一方面要充分利用已有資源，盡可能減少新增行政審批環(huán)節(jié)，具體可考慮在建設行政主管部門已經擁有的設計審查、開工許可、竣工驗收、住宅銷售許可等行政審批職能，相應作有關建筑節(jié)能的內容擴充，不再增加新的行政審批環(huán)節(jié)。
要通過有效的行政監(jiān)管，真正使新建建筑完全按建筑節(jié)能標準進行設計、建設。
(三)實施鼓勵建筑節(jié)能的經濟激勵政策，推動建筑節(jié)能的進程
激勵建筑節(jié)能的經濟政策，應區(qū)別新建建筑和既有建筑實行不同的政策和建立不同的機制。
1.新建建筑
從總體上考慮對新建建筑實行的政策應與降低住房銷售價格、增加居民的住宅消費需求，拉動經濟增長，并通過二次分配，減少貧富差距的大政策取向一致，即最好不增加經濟適用住宅的銷售價格。
為此，建議如下:
對賓館、商場等公共建筑和一般性的商品房完全通過市場機制，因實行建筑節(jié)能增加的增量成本，通過提高銷售價格解決。
對以解決中低收入居民住房問題為主的經濟適用房:采取政府與居民共同負擔的方式解決。
具體政策可以這樣設計，居民負擔的一塊大體應占50%，通過進入房屋銷售價格予以實現;政府負擔的另外50%，建議從減少開發(fā)商所承擔的房屋的稅費負擔加以解決，比如或者減少土地出讓金收益，或者減少營業(yè)稅。
具體的操作過程可實行先征后返的方式即先征收相應的土地出讓金、營業(yè)稅、房屋建成后由建筑節(jié)能行政主管部門認可達到建筑節(jié)能性能要求并出具相應手續(xù)后，由地方財政予以返還。
2.既有建筑的節(jié)能改造
從思路上講，既有建筑的節(jié)能改造應該與北方地區(qū)供熱體制改革同步推進。
供熱體制改革關鍵是轉變供熱機制，把目前這種以財政或職工所在企業(yè)承擔熱費為特征“包燒制”的福利型供熱，通過暗補變明補的方式，轉變成為職工個人承擔熱費的方式，在轉變供熱體制的同時，實行“分戶計量、室溫可控、房屋保暖”的既有建筑節(jié)能改造。
既有建筑節(jié)能改造的資金來源，建議按以下政策:
一是熱源和熱網改造的投資，采取企業(yè)自籌的為主，輔以中央財政債券支持的方式解決，即在以企業(yè)自籌為主的前提下，將熱源和熱網的改造納入財政債券支持的項目，由財政債券以貼息的方式，支持供熱企業(yè)進行技術改造。
二是室內管網和分戶計量、溫控裝置及房屋節(jié)能改造投資，總的改造成本大約為每平方米100元左右。
其中供熱系統的改造約占20%，房屋節(jié)能改造約為80%。
在設計上應考慮供熱系統改造與房屋節(jié)能改造同步規(guī)劃、同步設計，視經濟承受能力，既可同步改造，也可分步實施。
其投資應考慮由政府、居民或住宅產權單位及供熱企業(yè)分別合理負擔的方式解決。
具體政策可作如下設計:
室內熱力系統的改造:由政府、供熱企業(yè)和居民按各承擔三分之一合理分擔，改造完成后，熱力表表前系統產權歸熱力公司，表后系統歸居民個人，今后的維修費用，也據此劃分，即表前系統由熱力公司負責，表后系統由居民負責。
房屋的節(jié)能改造:由政府、居民或產權單位共同負擔。
其中政府補貼部分應不低于30%。
政府負擔的部分，在西部地區(qū)和東北地區(qū)，應納入中央財政債券統盤考慮，區(qū)別不同情況實行轉移支付，其余北方城市原則上自籌。
三是對于達不到城鎮(zhèn)最低生活保障線的城鎮(zhèn)居民，其個人應負擔的熱力和房屋節(jié)能改造投資應由政府承擔，而且因供熱體制改革改變收費機制之后所產生的熱費支出，對這些弱勢群體而言，應納入社會保障體系通盤考慮，通過提高最低生活保障線標準等方式加以解決。
四是制定《關于加強民用建筑節(jié)能工作的若干意見》，爭取國務院或國務院辦公廳轉發(fā)，把上述政策納入這個意見，在政策上有所突破。
由于建筑節(jié)能涉及多個行業(yè)、多個部門，為加強協調，真正從政策上有所突破，建設部應聯合國資委、發(fā)改委、財政部、稅務總局等相關部門，共同制定并出臺《關于加強民用建筑節(jié)能工作的若干意見》，爭取由國務院或國務院辦公廳轉發(fā)。
文件的主要內容是針對我國建筑節(jié)能存在的一些主要問題，就如何將建筑節(jié)能工作納入中央和地方政府的日常工作中、健全法規(guī)體系、建立和完善機構、制定相應的經濟激勵政策、完善標準體系、及如何適應加入WTO的形勢和市場規(guī)則等作出要求。
(四)以市場需求為導向，加強建筑節(jié)能技術創(chuàng)新力度，實行認證、認可和評定制度，規(guī)范引導市場健康有序地發(fā)展可以預見的是，當采取行政和技術立法的方式，正式啟動中國的建筑節(jié)能進程之后，對建筑節(jié)能的技術、產品的需求將會急劇增長，但目前的技術儲備卻完全不能適應這種形勢。
這種情況既可視作是一種挑戰(zhàn)，更可視為一種難得的機遇。
為此，建議:
1.以市場需求為導向，建立以企業(yè)為主體的創(chuàng)新體系，促進建材產業(yè)、建筑業(yè)的產業(yè)結構調整和技術升級
一是通過迅速、準確的信息擴散，把需求信息傳送到企業(yè)，使企業(yè)充分把握市場的需求情況。
為此，從政府的角度看，應該加大信息擴散的力度，充分利用各種新聞媒體及行政管理體系本身，在一定的時期之內大量的擴散相關的政策、法規(guī)、技術標準等信息，使企業(yè)能真正認識到市場的需求。
二是制定相應的產業(yè)政策和技術政策，引導企業(yè)形成創(chuàng)新能力。
就政府而言，制定鼓勵建筑節(jié)能技術與產品發(fā)展的產業(yè)政策和形成引導技術發(fā)展方向的技術政策，對于盡快形成民族產業(yè)的自主創(chuàng)新能力，滿足日益增長的需求是十分重要的，所以這方面的政策研究和制定應盡早列入議事日程。
三是國家應該加大對建筑節(jié)能所涉及的基礎性研究的投入，如新型節(jié)能材料，太陽能、地源熱泵等新能源方式等等，要在國家的支持之下，進行科研攻關，形成原創(chuàng)能力，從整體上提高民族產業(yè)的競爭力。
2.建立建筑節(jié)能產品、技術和節(jié)能建筑的認證、認可和認定制度，規(guī)范建筑節(jié)能市場、保護和扶持民族產業(yè)發(fā)展，努力擴大國內企業(yè)的市場份額、保護消費者權益。
一是建立建筑節(jié)能產品、技術的認證、認可體系。
目前我國的外墻外保溫體系、供熱計量設施等關鍵技術和產品均由外國企業(yè)占領，而國內市場上產品良莠不齊，魚龍混雜。
為規(guī)范市場，扶持民族產業(yè)的發(fā)展，形成自己的具有獨立知識產權的節(jié)能產業(yè)體系，我們要根據WTO《技術性貿易壁壘協議》的有關規(guī)定，并保護消費者的權益，參照外國的先進經驗，制定符合我國國情的建筑節(jié)能認證和認可制度。
二是建立節(jié)能建筑的評定體系。
其它國家的經驗告訴我們，建筑是否達到節(jié)能標準或者是否具有節(jié)能性能、節(jié)能多少是需要進行評定的。
這也是對既有建筑進行節(jié)能改造及改造后評價的十分必需的手段。
為此，需要建立相應的評定體系。
這個體系有別于產品的認證、認可體系。
產品的認證、認可體系應該在現有的國家認證、認可體系內進行擴充，但節(jié)能建筑的評定應該是政府工程質量監(jiān)管體系的一個組成部分。
3.加快推廣轉化先進技術的力度
一是加快技術立法，制定相應的管理辦法;加大對新產品、新技術的扶持和推廣力度，促進節(jié)能技術市場化、產業(yè)化;建立相應的產品和技術淘汰制度，限制和禁止落后產品和技術，為建筑節(jié)能工作的發(fā)展奠定堅實的基礎。
二是由政府組織實施建筑節(jié)能示范工程建設。
通過示范工程以點帶面，是市場經濟條件下政府推動建筑節(jié)能的一種有效的工作方法。
我們應結合各地的不同情況，在政府的組織、協調下，有重點地建設一批提高居住質量、改善居室熱環(huán)境的節(jié)能建筑和示范小區(qū)。
各地要通過示范建筑、示范小區(qū)的建設，研究適應當地條件的新的節(jié)能材料、設備和技術。
要以試點工程為載體，綜合推廣應用建筑節(jié)能新技術，展示節(jié)能成果，擴大宣傳和推廣。
示范項目應成熟一批推廣一批，并采取媒體、新聞發(fā)布會、現場會、推廣會等多種形式進行宣傳。
(五)積極、穩(wěn)妥地適度開放供熱市場，實行特許經營，引入競爭機制，建立符合社會主義市場經濟體制的熱價形成機制，把供熱企業(yè)全面推向市場;建立適合國情，以集中供熱為主導，多種供熱方式有效競爭，符合可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的城市供熱格局
1.實行特許經營，引入競爭機制
與供水、供電等壟斷性行業(yè)不同的是，城市供熱的市場競爭，既包括供熱企業(yè)之間的競爭，也包括不同供熱方式之間的競爭，尤其我國幅員遼闊，各地氣候及能源結構、居民生活習慣、經濟發(fā)達程度各異，為多種供熱方式特別是風能、太陽能、原子能、電能等等熱源及新型供熱方式，提供了不同的競爭平臺。
而且從國際上看，技術創(chuàng)新在這個領域極其活躍。
抓住熱改的機遇，開放市場，開放平臺，引導、鼓勵有效競爭是十分必要的。
而且，結合國外的經驗，在集中供熱這個領域應采取特許經營的方式，引入競爭機制，同時還應鼓勵集中供熱與其它供熱方式的有效競爭。
為此，政府不僅需從資源和可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略角度，從經濟、環(huán)保、能源結構、安全等方面考慮，還要從促進技術創(chuàng)新的角度考慮，對供熱在經營和技術兩個方面的有效競爭，進行相關的政策引導。
這些涉及大量制度、經濟、技術、法律等層面的問題，需統籌規(guī)劃，盡早啟動行政、技術、經濟等相關政策研究，建立相應的法規(guī)體系。
2.建立符合社會主義市場經濟體制原則的供熱價格形成機制，把城市供熱企業(yè)推向市場
一是借鑒其它國家成功經驗，建立兩部制為主體的集中供熱熱價形成機制，同時由政府對熱價和供熱企業(yè)的服務質量進行有效監(jiān)管。
兩部制供熱價格，由容量熱價和計量計價組成。
容量熱價主要是反映集中供熱的不變成本，約占熱價的30%左右，計量熱價反映可變成本，約占熱價的70%左右。
有關部門應盡早制定集中供熱價格管理辦法。
本論文來源于無憂論文網在熱價改革的同時，把供熱企業(yè)推向市場，政府要建立對價格和集中供熱的服務質量如室溫、維修及時率、不間斷供熱等指標的有效監(jiān)管體系，并制定相應的管理辦法，切實保障企業(yè)和消費者的合法權益。
二是研究集中供熱和其它供熱方式的比價關系，通過價格杠桿引導以集中供熱為主的供熱方針的具體落實，引導太陽能、地源熱泵等潔凈能源的利用。
尤其是合理確定熱電比價關系，使比價與國家能源利用政策取向一致。
(六)加大國際合作的力度，充分利用國際資源和技術，促進供熱及居住建筑節(jié)能實現跨越式發(fā)展目前世行、亞行、聯合國環(huán)保署、全球能源基金等國際組織十分關注中國的熱改和建筑節(jié)能，很多外國公司也利用我國技術水平與他們有較大的“勢差”及我國廣闊的市場容量，急欲進入。
不得不認清的是，一些外商也在利用我們體制、觀念、技術方法存在的不足，進行誤導，推銷國外已落后、淘汰的設備、產品、技術等。
因此，審時度勢，以實現跨越式發(fā)展為目標，應盡早確定在供熱和建筑節(jié)能方面的對外合作戰(zhàn)略，引進先進理念、技術，爭取更多的國際援助和支持，充分利用國際組織的資金，促進供熱和建筑節(jié)能事業(yè)的發(fā)展。
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