公平與公正待遇研究報(bào)告

　　公平與公正待遇作為外資保護(hù)的絕對(duì)待遇標(biāo)準(zhǔn)，存在于大多數(shù)國(guó)際投資條約中。①它要求東道國(guó)保障外國(guó)投資者及其投資能得到公平和正義對(duì)待，以避免東道國(guó)的貿(mào)易保護(hù)主義或歧視。由于公平與公正待遇內(nèi)容抽象，許多國(guó)際投資仲裁庭對(duì)其進(jìn)行廣義解釋，造成投資者與東道國(guó)間的不平衡關(guān)系，嚴(yán)重?fù)p害了東道國(guó)的外資管理權(quán)。本文擬從公平與公正待遇理論與實(shí)踐層面進(jìn)行分析，尋求破解公平與公正待遇適用困境的因應(yīng)之道。

　　一、理論內(nèi)涵：公平與公正待遇

　　的概念困境與重構(gòu) 公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)自從1948年在《哈瓦那憲章》誕生以來(lái)，至今仍無(wú)明確的定義。由于該標(biāo)準(zhǔn)可以靈活解釋，便于保護(hù)外國(guó)投資，受到發(fā)達(dá)國(guó)家的肯定。然而，由于該標(biāo)準(zhǔn)的某些內(nèi)容在適用時(shí)被無(wú)限放大，外國(guó)投資者動(dòng)輒即以公平與公正待遇起訴東道國(guó)，因此受到許多發(fā)展中國(guó)家的抵制。

　　而發(fā)展中國(guó)家則認(rèn)為，只要給予了對(duì)方締約國(guó)投資與東道國(guó)或任何其他國(guó)家的投資以相同的待遇，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為這種待遇是公平公正的，也即無(wú)差別待遇。例如我國(guó)有學(xué)者直接肯定公平公正待遇規(guī)范的基本成分正是無(wú)差別待遇，只要東道國(guó)給予外國(guó)人與其國(guó)民或其他外國(guó)人同等的待遇，即表明這種待遇是公平公正的。只有這樣理解公平公正待遇，才有明確的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)可循，從而成為一個(gè)確定的法律制度。[4]（P115）對(duì)此，發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)者認(rèn)為公平與公正待遇是規(guī)范的基準(zhǔn)，其規(guī)范內(nèi)容將會(huì)隨著個(gè)案的情形有所改變，這一不具有固定規(guī)范內(nèi)容的特性，非但不是公平與公正待遇的弱點(diǎn)，反而是其優(yōu)勢(shì)之所在。[5]

　　對(duì)于公平與公正待遇與國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)兩者間的關(guān)系，人們也有不同觀點(diǎn)。一部分學(xué)者認(rèn)為公平與公正待遇等于或?qū)儆趪?guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)，在解釋公平與公正待遇時(shí)，應(yīng)以國(guó)際習(xí)慣法中的具體規(guī)則限定國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，即必須符合國(guó)家客觀反復(fù)實(shí)踐和主觀法上的確信二要件，才可適用。[6]國(guó)外學(xué)者Robinson從發(fā)展中國(guó)家的觀點(diǎn)，指出公平與公正待遇的用語(yǔ)是典型由發(fā)達(dá)國(guó)家所主張的國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)。[7]學(xué)者M(jìn)ann則認(rèn)為，因公平與公正待遇所涵攝的范圍超過(guò)國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)，并以更客觀的標(biāo)準(zhǔn)提供更大范圍的保護(hù)。所以仲裁法庭在適用公平與公正待遇時(shí)，不應(yīng)考慮最低、最高或平均標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以個(gè)案情形判斷該東道國(guó)行為是否公平與公正。公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)被獨(dú)立且自主地（independently and autonomously）理解與適用。[8]Dolzer與Stevens也認(rèn)為，雙邊投資條約訂有公平與公正待遇規(guī)范，即是締約國(guó)認(rèn)為將公平與公正待遇規(guī)定為明示的義務(wù)是必要的。如果僅通過(guò)規(guī)范東道國(guó)所給予外國(guó)投資者的待遇應(yīng)符合于國(guó)際法，其所訴諸的國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)反而比公平與公正待遇更為模糊。因此可證明公平與公正待遇為一獨(dú)立（self-contained）的待遇標(biāo)準(zhǔn)。[9]此外，Schreuer認(rèn)為雖然公平與公正待遇與國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系至今仍有爭(zhēng)議，除了在《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）中第1105條第1項(xiàng)已建立公平與公正待遇等同于國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)外，在NAFTA體制外的其他情形，尤其是雙邊投資條約，公平與公正待遇的內(nèi)容仍需依其在特定條款的文意決定。除非有相反的明示，否則公平與公正待遇應(yīng)為獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)。[10]

　　盡管如此，目前的共識(shí)是，公平與公正待遇是一個(gè)傳統(tǒng)的國(guó)際法標(biāo)準(zhǔn)。它受到國(guó)家實(shí)踐、學(xué)說(shuō)和國(guó)際法庭判決的肯定。[13]在法律的解釋適用過(guò)程中，公正可能包含了平等的概念。公正不僅僅用于判斷法律主體的行為是否符合公正的要求，行為所產(chǎn)生的后果也應(yīng)受到檢驗(yàn)。[14]而公平是一個(gè)過(guò)程，是在考慮所有涉及的情形后，衡量利益取舍孰重孰輕的過(guò)程。即所謂的符合自然法則的平衡狀態(tài)（a state of physical balance）。公平不僅僅具有與公正相同的含義，也包含了運(yùn)用正義的概念以修正或補(bǔ)充法律的不足。公平在英美法系的作用，是彌補(bǔ)適用法律時(shí)產(chǎn)生不合理或缺乏靈活的情形，公平已經(jīng)受到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，構(gòu)成了國(guó)際法的一部分。[15] 近年來(lái)，公平與公正待遇的判斷標(biāo)準(zhǔn)逐漸朝向良善治理（good governance）的方向發(fā)展。東道國(guó)的行為應(yīng)該具有一致性以避免產(chǎn)生模棱兩可的情形，依據(jù)善意原則而并非基于恣意。[16]根據(jù)良善治理的概念，外國(guó)投資者可以合理期待東道國(guó)對(duì)于外國(guó)投資者的主張會(huì)依照法律正當(dāng)程序做出最終的判斷，東道國(guó)采取的政策將遵照非歧視原則及比例原則，以實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)。

　　二、實(shí)踐態(tài)樣：公平與公正

　　待遇的條約規(guī)范 在投資條約的實(shí)踐上，各國(guó)對(duì)于是否采用公平公正待遇，有著不同的態(tài)度。當(dāng)前大多數(shù)的國(guó)際投資條約都納入了公平與公正待遇條款，但也有一些國(guó)家在其雙邊投資條約中，拒絕訂入所謂的公平與公正待遇。例如，羅馬尼亞和我國(guó)締結(jié)的雙邊投資條約未提到這一待遇；新加坡在其雙邊投資條約談判中也不予采用。[17]另外，大多數(shù)拉丁美洲國(guó)家認(rèn)為公平與公正待遇所展現(xiàn)出的寬泛內(nèi)容與卡爾沃（Calvo）原則不符，而拒絕這一條款�？�爾沃（Carlo Calvo）是一名國(guó)際法學(xué)家，曾擔(dān)任過(guò)阿根廷外長(zhǎng)。1868年，他在自己的《國(guó)際法理論與實(shí)踐》一書中提出了著名的卡爾沃（Calvo）原則，即屬于一國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的外國(guó)人同該國(guó)國(guó)民有同等受到保護(hù)的權(quán)力，不應(yīng)要求更大的保護(hù)。當(dāng)受到任何侵害時(shí)，應(yīng)依賴所在國(guó)政府解決，不應(yīng)由外國(guó)人的本國(guó)出面要求任何金錢上的補(bǔ)償。

　　在國(guó)際投資條約中，公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)可能單獨(dú)規(guī)定或與其他規(guī)范相結(jié)合。國(guó)際投資條約中公平與公正待遇單獨(dú)出現(xiàn)的情形并不多見(jiàn)。例如阿根廷與澳大利亞所簽訂的促進(jìn)與保護(hù)投資條約（1995）第3條第1項(xiàng)：各締約國(guó)應(yīng)在任何時(shí)候確保給予投資公平與公正的待遇。 Article 4 of "Agreement between the Government of Australia and the Government of the Argentine Republic on the Promotion and Protection of Investments" stipulates that： "1. Each Contracting Party shall at all times ensure fair and equitable treatment to investments."國(guó)際投資條約將公平與公正待遇與其他規(guī)范相結(jié)合的情形可歸納為四類：公平與公正待遇分別與國(guó)際法、充分保護(hù)與安全、最惠國(guó)待遇或國(guó)民待遇、禁止恣意或歧視結(jié)合。

　　第二類將公平與公正待遇義務(wù)與東道國(guó)須對(duì)投資提供充分保護(hù)與安全的規(guī)范相結(jié)合。例如，美國(guó)模范雙邊投資條約（2004）第5條第1項(xiàng)規(guī)定：各締約國(guó)應(yīng)依國(guó)際習(xí)慣法給予投資待遇，包括公平與公正待遇與充分保護(hù)與安全。同條第二項(xiàng)則對(duì)公平與公正待遇規(guī)范有非常詳細(xì)的說(shuō)明。這體現(xiàn)美國(guó)所采取的立場(chǎng)為：公平與公正待遇與充分保護(hù)與安全是國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)的一部分。有學(xué)者認(rèn)為國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)僅為外國(guó)人保護(hù)相關(guān)規(guī)范的總稱，且其適用范疇并非以外國(guó)投資為核心，因此IMS仍未提供公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)更具體的內(nèi)容。[18]

　　第四類將公平與公正待遇與禁止東道國(guó)恣意（arbitrary）或歧視（discriminatory）措施的規(guī)范相結(jié)合。這一模式如《駐新德里臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化中心與駐臺(tái)北印度―臺(tái)北協(xié)會(huì)間投資促進(jìn)及保護(hù)協(xié)定》（2002）第3條第一項(xiàng)規(guī)定：締約一方領(lǐng)域投資人在締約他方領(lǐng)域內(nèi)的投資及其報(bào)酬，于任何時(shí)候均應(yīng)受到公平及合理的待遇，并享有充分保護(hù)。關(guān)于投資的管理、維護(hù)、使用、權(quán)益或處分，在接受投資方的領(lǐng)域內(nèi)不得以不合理或歧視性措施予以減損。因?yàn)槿绻麞|道國(guó)以不合理或歧視性的措施對(duì)待外國(guó)投資，該行為本身即可能構(gòu)成違反公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)。

　　基于公平與公正待遇在國(guó)際投資條約中樣態(tài)的分析，本文認(rèn)為將公平與公正待遇納入投資條約有其積極作用，因?yàn)樗�作為一個(gè)基本的標(biāo)準(zhǔn)可以確定條約的基調(diào)，也可以作為解釋條約中特定規(guī)定的輔助因素，或者為了填補(bǔ)條約以及有關(guān)的國(guó)內(nèi)立法或國(guó)家契約的漏洞。理論上，當(dāng)東道國(guó)違反了與外國(guó)投資者之間的契約，并不會(huì)導(dǎo)致其違反相關(guān)的雙邊投資條約。但在實(shí)踐中，每當(dāng)違約行為發(fā)生或是外國(guó)投資者認(rèn)為其受到不公正的待遇，相關(guān)外國(guó)投資者便會(huì)以其本國(guó)與東道國(guó)所簽訂的投資協(xié)議為基礎(chǔ)，以公平公正待遇為標(biāo)準(zhǔn)提請(qǐng)國(guó)際仲裁。因此，公平與公正待遇成為當(dāng)前國(guó)際投資條約中最普遍的內(nèi)容。 三、對(duì)策因應(yīng)：中國(guó)利用公平與

　　由于公平與公正待遇具有靈活而廣泛的含義，外國(guó)投資者在遭受損失時(shí)常常訴諸公平與公正待遇，要求東道國(guó)負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任。我國(guó)作為世界最重要的資本輸入國(guó)之一，極有可能面臨外國(guó)投資者利用公平與公正待遇的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。如果我們不在投資保護(hù)協(xié)議中規(guī)定公平與公正待遇，不對(duì)公平與公正待遇的規(guī)范進(jìn)行研究，就很有可能處于被動(dòng)地位。因此，中國(guó)如何通過(guò)投資條約對(duì)公平與公正待遇進(jìn)行立法完善，如何利用公平與公正待遇的例外與免責(zé)情形，是我國(guó)目前急需解決的重要問(wèn)題。

　�。ㄒ唬┰跅l約中明確公平與公正待遇的內(nèi)涵

　　盡管國(guó)際社會(huì)至今對(duì)公平與公正待遇的定義仍存有分歧，然而，在經(jīng)濟(jì)全球化日益深入發(fā)展的今天，公平與公正待遇作為國(guó)際投資法中的一個(gè)普遍通行的國(guó)際法原則毋庸置疑。因此，中國(guó)在改革開(kāi)放吸引外資過(guò)程中，應(yīng)正視公平與公正待遇條款在各種投資協(xié)議中的存在。這就需要我們對(duì)公平與公正待遇的內(nèi)涵做出全面的界定和規(guī)制，以降低該條款產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

　　然而，中國(guó)在雙邊投資保護(hù)協(xié)議中規(guī)定的公平與公正待遇往往極為簡(jiǎn)單，只是在條文中列舉締約國(guó)相互之間應(yīng)給予對(duì)方投資公平與公正待遇，而未限定其內(nèi)涵。從條文的具體表述來(lái)看，中國(guó)簽訂的大多數(shù)雙邊投資保護(hù)協(xié)議中的公平與公正待遇條款一般都是簡(jiǎn)單的概括，非�；\統(tǒng)，很少有對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體的闡釋。如中國(guó)與芬蘭協(xié)定（2005年）第3條規(guī)定：“投資待遇：締約一方的投資者在締約另一方的領(lǐng)土內(nèi)的投資應(yīng)始終享受公正及公平的待遇。”[20]由于公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)具有模糊性，可以靈活解釋，如果對(duì)該待遇規(guī)定得過(guò)于簡(jiǎn)單，將使得外國(guó)投資者在國(guó)際投資爭(zhēng)端中處于十分有利的地位，而中國(guó)作為東道國(guó)常常處于被動(dòng)的境地。因此，消除公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)的模糊性，在投資保護(hù)協(xié)議相關(guān)條款明確界定公平與公正待遇的基本內(nèi)涵就成為當(dāng)務(wù)之急。

　　因此，我國(guó)在與外國(guó)的雙邊投資條約中應(yīng)明確，公平與公正待遇的內(nèi)涵應(yīng)該限制在正當(dāng)法律程序、程序公平、不得歧視等傳統(tǒng)程序要素上。此外，在實(shí)體內(nèi)容上，締約國(guó)提供公平與公正待遇的義務(wù)應(yīng)主要集中于不得拒絕正義，透明義務(wù)，符合合理期待，提供穩(wěn)定與可預(yù)測(cè)的法律架構(gòu)等幾個(gè)方面。這樣就可以使公平公正待遇在解釋和適用時(shí)無(wú)論在實(shí)體還是在程序上都有確定的標(biāo)準(zhǔn)可循。[21]賦予公平與公正待遇明確的內(nèi)涵，不但符合我國(guó)發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)實(shí)定位，而且符合我國(guó)維護(hù)經(jīng)濟(jì)主權(quán)的要求。

　　（二）劃清公平與公正待遇和其他待遇標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系

　　據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，中國(guó)與外國(guó)簽訂的雙邊投資保護(hù)協(xié)議對(duì)公平與公正待遇條款做了如下幾種類型的規(guī)定。

　　從以上列舉的中國(guó)與外國(guó)簽訂的雙邊投資保護(hù)協(xié)議所規(guī)定的公平與公正待遇條款類型可知，中國(guó)對(duì)公平與公正待遇條款是否具有獨(dú)立的地位還不確定。本文認(rèn)為，中國(guó)應(yīng)明確公平與公正待遇條款的獨(dú)立地位，明確將其與其他待遇條款區(qū)分開(kāi)來(lái)。

　　第一，中國(guó)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持避免將公平與公正待遇同國(guó)際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)相混淆。由于公平公正待遇沒(méi)有明確的標(biāo)準(zhǔn)，因此常常與國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)相互討論，二者的共同性和區(qū)別也沒(méi)有定論。[25]當(dāng)認(rèn)為公平與公正待遇等同于國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，其各項(xiàng)內(nèi)涵則以國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)為范疇；當(dāng)認(rèn)為公平與公正待遇為獨(dú)立的習(xí)慣法時(shí)，其各項(xiàng)內(nèi)涵則須獨(dú)立判斷。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家，為了避免發(fā)達(dá)國(guó)家濫用國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)，用來(lái)保證外國(guó)人在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的特權(quán)待遇，應(yīng)堅(jiān)持公平與公正待遇為獨(dú)立于國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)待遇的地位。因?yàn)楣�平與公正待遇是抽象的、概括性的“國(guó)際最低標(biāo)準(zhǔn)待遇”，[26]依國(guó)際習(xí)慣法形成的主客觀要件判斷，這樣的“國(guó)際最低待遇”并不存在。否則，極有可能成為干預(yù)他國(guó)的手段。 第二，中國(guó)應(yīng)將公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)同國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇等待遇標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分開(kāi)來(lái)。理論上，對(duì)于公平與公正待遇與其他待遇標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系，有認(rèn)為公平與公正待遇僅是首要性原則或概括性概念，包括條約中其他所有標(biāo)準(zhǔn)。[27]但從投資條約的用語(yǔ)與司法實(shí)踐來(lái)看，多數(shù)仍認(rèn)為公平與公正待遇是獨(dú)立或絕對(duì)性標(biāo)準(zhǔn)，而可與其他的相對(duì)性標(biāo)準(zhǔn)相輔相成。[28]將公平與公正待遇與其他待遇和原則混合甚至混淆，使得公平與公正待遇可能要根據(jù)其他待遇和原則來(lái)解釋與適用，將極大地增加中國(guó)面臨不可預(yù)知的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。因此，在雙邊投資保護(hù)協(xié)議中明確劃清公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)同國(guó)民待遇、最惠國(guó)待遇等待遇標(biāo)準(zhǔn)是明智之舉。

　　（三）在條約中規(guī)定公平與公正待遇適用的例外

　　從公平與公正待遇發(fā)展的歷史可知，公平與公正待遇最早并非產(chǎn)生于國(guó)際投資領(lǐng)域，它并不是外國(guó)投資者用作向東道國(guó)索賠的依據(jù)。由于公平與公正待遇含義模糊而靈活，它常常被用來(lái)作為國(guó)際投資條約中其他條款的補(bǔ)充，起到填補(bǔ)契約漏洞的作用。[29]然而，東道國(guó)遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，往往會(huì)采取一系列經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控措施來(lái)保護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行，這些措施不可避免會(huì)侵害到外國(guó)投資者的利益。[30]一些受到東道國(guó)措施影響的外國(guó)投資者便依據(jù)公平與公正待遇來(lái)向東道國(guó)起訴和索賠，即使東道國(guó)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理中所采取的措施是合理的，也往往被裁定違反了公平與公正待遇條款。因此，中國(guó)有必要在雙邊投資保護(hù)條約中明確規(guī)定適用公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)的例外情形，明確把國(guó)家在處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中所采取的非歧視措施排除在公平與公正待遇適用的范圍之外。

　　此外，從前述公平與公正待遇的規(guī)范內(nèi)容可知，公平與公正待遇是對(duì)東道國(guó)的單方義務(wù)，并未要求外國(guó)投資者應(yīng)負(fù)相對(duì)的義務(wù)。有批評(píng)認(rèn)為，此種公平與公正待遇的單方義務(wù)建構(gòu)了東道國(guó)與投資者間不平衡的關(guān)系，尤其是從歷史與國(guó)際形勢(shì)來(lái)看，東道國(guó)相對(duì)于投資者的母國(guó)或投資者本身更為經(jīng)濟(jì)上弱勢(shì)。[31]事實(shí)上，當(dāng)東道國(guó)違反公平與公正待遇的行為是由于投資者自身的過(guò)錯(cuò)所引起時(shí)，東道國(guó)所應(yīng)負(fù)的責(zé)任也有全部或部分減免的空間。因此，我國(guó)應(yīng)注意在雙邊投資保護(hù)協(xié)議中事先排除這種例外責(zé)任，以免造成不必要的訴訟負(fù)擔(dān)。

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